岁末年初之际，国务院医改办会同国家卫生计生委等8部门联合印发《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》，规定在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，即药品从生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。业界评价为“两票制”国家版的正式出台。
在医药圈，“两票制”是一段时间以来最火的关键词，此前，各方面的解读和猜测层出不穷，应对之策也是五花八门。
据国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年在国家卫生计生委1月的例行新闻发布会上介绍，在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”，是现阶段治理药品流通领域“多小散乱差”的一项重要举措。一是有利于减少药品流通环节，规范流通秩序，提高流通效率，降低药品虚高价格；二是有利于加强药品监管，实现药品质量、价格可追溯，保障群众用药安全；三是有利于净化流通环境，治理药品流通领域乱象，依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷逃税款等违法行为；四是有利于深化药品领域改革，助推企业转型升级、做大做强，提高行业集中度，促进医药产业健康发展，实现“三医联动”改革。
他表示，“‘两票制’改革实际上针对的是过去药品从生产厂家到医疗机构的多票多环节，有的四票、五票，甚至更多，层层加码，抬高药品的价格。药品价格抬高，销售到医疗机构，一方面是老百姓要多付钱，另一方面医保基金要多付钱，所以这个问题必须解决。”
根据《通知》要求，综合医改试点省（区、市）和公立医院改革试点城市的公立医疗机构要率先执行“两票制”，鼓励其他地区推行“两票制”。2017年进一步扩大“两票制”实施范围，争取2018年在全国推开。
多部门联动推行两票制
《通知》要求，药品生产、流通企业销售药品应当按照发票管理的有关规定，开具增值税专用发票或者普通发票，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。流通企业购进药品应主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化的手段验证“两票制”。
国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫表示，从2017年1月1日起，所有单位和个人都可以登录全国增值税发票查验平台，对专用发票、普通发票、电子发票等进行查验。以医院购进药品发票为例，可通过查验平台对发票的开票日期、购销双方信息、药品名称、药品的规格型号、数量、单价、金额等内容进行全面查验，假发票将难以立足。为配合“两票制”的实施，税务部门也将进一步加强对购销发票和逃税漏税的稽查力度。
真正要让两票制落地，梁万年认为实施的关键是，“两票制”改革是从发票入手的，首要的是必须严格执行药品购销票据管理规定。
此外，食品药品监管部门将把“两票制”执行情况纳入监管内容，国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华表示，在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，将把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。“发现问题的，要向当地的省级招采部门通报情况；涉嫌违反药品GMP、GSP有关规定的，食药监部门将依法严肃查处并予以曝光；涉嫌犯罪的，将移交公安部门立案查处。”
对一些偏远地区的配送问题，如果严格“两票制”，可能在短期内很难保证药品的及时供应和配送。梁万年表示，对一些特别偏远、交通不便的地方，可以在执行“两票制”的基础上再开一次票。“但‘特别偏远、交通不便’，‘两票制’的口子也不能放得太大。中央各有关部门要实时进行督察，否则‘两票制’很难真正落实到位。因此，对偏远地区允许‘三票’，但必须要杜绝‘四票’。”
能否祛“药价虚高”的顽疾？
药价虚高的问题由来已久，也是当前改革必须解决的一个问题，有媒体报道指出，国家发改委近20年来进行过32次强制降价，均以失败告终。此次推出的“两票制”能否成功将虚高的药价降下来？
压缩流通环节是推行“两票制”的直接目的。梁万年表示，推行“两票制”，主要是针对药品购销过程中存在的环节较多和多级代理等问题，使中间加价透明化，让流通市场得到净化，让药品价格回归合理水平。“‘两票制’实行以后，药品从生产厂家到医院，医院进的是什么价，卖的是什么价，这个中间过程开两次票，税务部门就能够看到每一票到底加了多少价。整个流通环节透明化，有利于我们及时发现一些违法违规的开票，给予打击处理。”
福建省作为综合医改的试点省份，在全国率先推行了“两票制”。其中药品采购由药品生产企业直接投标，绕开中间环节，实行统一采购、统一定价、统一配送；明确配送费控制标准，减少流通环节，挤掉药价虚高水分。“实行全省统一配送以后，配送费用由原来的5%～8%降低为3%～5%，配送费用节省下来，意味着药价也降下来了。”福建省医保办处长张煊华表示，“药品采购和流通是一体的，采购环节仅仅是流通中的一环。药品价格虚高，水分有多少，如果按公立医院总药品使用量来进行计算，我觉得它的虚高水分大约在30%。”
“两票制”的推进也引发了业内的广泛关注，有专家表示，药价虚高产生的原因，除了流通环节的问题，还与当前的以药养医现状有关。对于公立医院而言，仅依赖低廉的诊疗价值，根本不能支撑医院的正常运行，“两票制”不过是“头痛医头”式的改革模式。
也有业内人士表示，两票制是解决流通监管问题的，而并非是药价，药品进入医院的价格是由招标系统和医院议价系统决定的，跟几票制也没有直接关系。因此，其撼动不了药价虚高的根本。医改专家也曾在接受媒体采访时表示，破除省级集中招标采购模式，才是破解药品耗材价格“虚高”困局的关键。
而国家卫生计生委卫生发展研究中心研究员傅鸿鹏则认为，“推行‘两票制’符合国际通行做法。药品成为医疗机构成本后，流通链条通常会压缩为‘两票’模式。”
另有业内分析认为，“两票制”政策必然促使大型企业加速整合，通过购并等方式获得中小企业的销售渠道，中小商业公司则可以借机与强者联合，实现自身转型升级。过去依靠偷逃税收、倒票过票等方式获取“利润”的企业，将被“两票制”淘汰出局。
