据估算，我国重性精神病患者大约是1600万人，其中有暴力倾向的约占10%。打开搜索引擎输入“精神病伤人”的关键字，便会出现大量的相关信息，精神病患者肇事肇祸问题，一直是社会的一大隐患。

近日，国务院法制办就《强制医疗所条例（送审稿）》（以下简称《条例》）向社会公开征求意见，条例从医疗所的建设、收治、管理、医疗、评估、解除等方面做出规定，试图以强制力和执行力打造一所“难以飞越的疯人院”，进一步规范对肇事肇祸精神病患者的管治制度。

关于对精神病患者强制医疗的法律条文，之前在《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国精神卫生法》《警察法》等法律法规中都有涉及，但是由于缺少相关细则，强制标准不明确，执行尺度难把握，法律效果得不到彰显。例如，很多精神病患者在强制医疗尚未痊愈的情况下便被家属领回家后自行监管，或者送医之后又重新流散到了社会，从而构成公共安全隐患。

此外，时下精神病院收治的通常是普通精神病患者，由于缺乏强制执行力，精神病院没有足够的能力收治有暴力倾向的精神病患者。这种情况下，有暴力倾向的患者多数流落到社会上，对公共安全构成威胁。

《条例》旨在通过建立强制医疗所，从法律层面解决这个悬而未决的社会问题。北京大学医学人文研究院院长助理王岳认为，强制医疗存在广义和狭义概念之分。广义的强制医疗泛指一切在未取得精神病患者本人同意的情况下，第三人通过各种手段将患者送往医院进行强制性住院和治疗的行为。而狭义的强制医疗仅仅是指依照公法（包括且不限于《刑法》）之规定,由法律授权机构或政府委托机构，对那些具备或可能具有一定社会危害性的个人，实施的强制性住院和治疗行为。《条例》实际上是狭义的精神障碍强制医疗范畴，属于人大相关立法授权下的行政立法，细化了具体强制医疗过程中的场所，以及各方权利与义务。例如《条例》中规定：“强制医疗所凭人民法院的强制医疗决定书、强制医疗执行通知书收治被强制医疗人员。”

中国卫生法学会常务理事郑雪倩认为，《条例》对之前很多关键且模糊的执行难点问题进行了明确，其中最大的亮点是明确和规范了执行强制医疗决定的执行场所——强制医疗所。强制医疗所不同于监狱，也不同于医疗机构，它强调了对被强制人依法进行治疗、康复、看护和监管。

针对目前我国精神卫生服务资源严重短缺且分布不均的现状，《条例》规定:省、自治区、直辖市都要设置强制医疗所，同时要兼顾到一些人口众多、居住密集、精神疾病高发、强制医疗需求较大的地级市。作为一项公共卫生事业，《条例》明确指出政府层面的责任、义务和保障作用，规定强制医疗所经费开支单立账户，其场所修缮、工作人员费用、被强制医疗人员治疗和生活等所需经费开支，纳入本级政府财政保障。这些规范性法律条文，具有重要的现实意义。

《条例》还包含了“因伤残或丧失自理能力患者解除强制医疗”“患者临时请假回家制度”“禁止对被强制医疗人员实施以治疗精神障碍为目的的外科手术34”等规定。一方面体现了法律的人性化，另一方面也保障了被强制医疗人员的合法权益，是一部较为全面、细化、明晰各方权利与义务的法规。

在不少业内人士看来，强制医疗所在法律层面得到科学规范，将极大改善暴力精神病患者难以管控的现状。

尽管《条例》有不少值得称道的方面，但专业人士认为，《条例》仍有许多不尽如人意的地方，其中最大的争议集中在强制医疗所性质界定的问题上。

西南政法大学政治与公共管理学院副教授周燕说道：“强制医疗所隶属公安部门管理，管理人员按照人民警察的编制配置和管理，根据《条例》的这些表述，可以认定，强制医疗所的机构性质是国家‘执法机关’，医疗机构只是其附属单位。‘执法机关’严厉看管的确可以避免‘飞越疯人院’事件发生，但是，医疗才是实现这项强制措施的主要手段，是强制医疗所的重点工作。因此，在其性质界定方面有待商榷。”

周燕告诉记者，相比医疗机构，“执法机关”更加强调强制医疗程序的司法特点和行政特征，具有较强的“行政性”色彩，但又未完全纳入诉讼的轨道。表现为被决定强制医疗的人、被害人及其法定代理人、近亲属对强制医疗决定不服的，只能向上一级法院申请复议，而复议不等于上诉，是一种典型的行政性程序。这种情形会导致监督效力不稳定。

对此，王岳同样认为，无论是民政部门下设的精神病专科医院，还是公安部门下设的强制医疗所，其本质都应该是医疗机构，而非救助站或监狱，因此《条例》将其界定为“执法机关”不太合适。

“我国的精神卫生事业,自新中国成立初期逐渐形成了由卫生、民政、公安三家共同管理的格局。然而，民政和公安下属的精神病医院由于受到经营方面的压力，长期以来都是‘各扫自家雪’，并未纳入到卫生行政部门的全行业管理，缺乏对精神病患者诊断、治疗和康复的统一实施标准，导致行政强制措施决定权与强制医疗实施权分离现象，不利于精神卫生事业发展。”王岳说道。

除强制医疗所的性质界定问题外，在周燕看来，《条例》还存在四个方面的问题。

一是收治对象问题。实践证明，有些限制刑事责任的精神病患者比无刑事责任的患者更具有暴力倾向。从精神鉴定的角度来说，限制刑事责任行为和无刑事责任行为的界限模糊，不能说哪一种更具有社会危害性。因而，强制医疗的对象狭窄，应该将限制刑事责任能力的精神病患者、不具有受审能力和服刑能力的精神病犯人、非暴力型肇祸行为的精神病患者以及未危害公共安全和未严重危害公民人身安全肇事肇祸精神病患者，一同纳入强制医疗范围。

二是特殊情况处理问题。如决定强制医疗的人员入院时出现危及生命安全的疾病、患有严重传染性疾病、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的，强制医疗所能否收治？是否应提请法院改变决定或延长收治时间？对于一些特殊情况，应在法律中做出规定。

三是解除与评估问题。国内专家认为精神病患者有三个治愈标准：一是精神症状大部分或完全缓解，二是自知力部分或基本恢复，三是目前无伤害自身或他人的行为以及风险。虽然有了医学标准，但应该增加一个各个部门的综合评估标准，以防止评估的主观武断。

四是被害人诉讼费用问题。因强制医疗程序中没有刑事附带民事诉讼与自诉的规定，在实践处理中，一般并不告知被害人有权提起刑事附带民事诉讼。如被害人单独提起民事诉讼，则需要承担额外的诉讼成本。《条例》应该将这部分内容补充完善。

综合被采访者和业内人士观点，对于《条例》的意见和建议主要集中在以下六个方面。

一是《条例》应与《刑事诉讼法》等法律中关于强制医疗的规定实现无缝对接；二是由省级人民政府指定每个地级市一定数量的医疗业务能力较强、配套设施齐全的医疗机构，成为强制医疗所；三是由强制医疗所持强制医疗决定书，按人数每年申请划拨治疗经费；四是最高人民法院及时对强制医疗案件中存在的问题进行专题调研，并对困扰审判实践的问题出台专门的司法解释或文件；五是统一规范强制医疗案号及相关法律文书样式；六是建立指定监护制度、保证被害方权益制度和提供强制医疗及解除强制医疗必要性评估报告制度。

周燕认为，法律法规的完善固然重要，但精神卫生救治体系的建设同样不可忽视。她建议，应建立社区辅助治疗机制，加强对解除强制医疗的精神病患者事后监督。除责令精神病患者的监护人严加看管和治疗之外，发挥村委会、居委会等基层组织监督功能，加大排查力度，建立精神病患者档案，并建立社区精神康复机构，免费供药、指导服药、开展康复训练，定期组织或协助医疗机构、民政部门进行回访。

针对精神卫生体系的建设，王岳从三个方面给出了自己的建议。

首先，应当尽快完善我国的成人监护制度。可以参照德国《成年照管法》，建立起“职业保护人”。职业保护人可以按照标准获取报酬，在精神病患者有财产的情况下，从其自有财产中支付；在其没有财产的情况下，由政府支付。同时，可以考虑引入“社团保护”的模式，采用“专业照管社团”的办法进行管理。例如通过立法，允许患者所在单位、村民委员会等社团成为患者监护人。照管社团必须拥有足够数量且经过培训的工作人员，并且可以针对“可能对他人造成的损害”购买责任保险。照管社团的工作人员具体承担照管事务，工资由照管社团支付，照管社团可以按照法院确定的标准获取一定报酬。

其次，政府监护应由被动式改为主动式。《条例》虽然针对精神病患者的监护制度设定了行政机关的职责，但是，这种政府监护行为的实施还是一种被动式的。假设某精神病患者有监护人，但是该监护人经常虐待、侵害该患者，或者监护人因为经济原因，无法给予该患者基本生活和医疗照顾，那么政府就应该主动承担起该患者的监护职责。为此，政府应设立专门机构，履行政府监护责任，定期主动了解精神病患者的生活、医疗状况，为其提供力所能及的帮助。

再次，“预先指令”应成为精神病患者监护制度的重要补充。所谓预先指令(advance directives)是指个体在有能力做出决定时，以书面形式做出陈述,指明自己一旦在无能力做决定时，所希望接受的医疗护理形式或指定此时代理人。指令内容还应包括药物的使用、处理紧急状况的方法、对特定医院的选择、明确对实验性治疗和科研项目参加与否的意愿、住院时需通知的人和允许探视的人等。我国应该尽快推进“预先指令”制度的建立，使精神卫生救治体系更加完善，早日与国际接轨。