医改困境的新出路：治理与规管（上）

作者：杨团　施育晓　 《江苏社会科学》 2006-11-30 11:06:10
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经过20多年的改革，中国的医疗卫生资源不断增长，技术、能力和水平也随着人才培养、硬件投入和对外开放而不断提高。但是同时近年来，看病难、看病贵的呼声从农村到城市，也几乎到了人口皆毁的地步，公众对医疗界不公不义现象提出了普遍且广泛的道义谴责，社会弥漫着普通民众与医务界之间的对立情绪。由于失去了公信力，医疗卫生改革的任何新举措对公众已难有说服力和凝聚力。可以说，我们今天所面临的卫生问题，已经完全不是技术问题或者经济学意义上的结构与总量问题，而是社会卫生问题，即社会政策意义上的卫生问题。追求社会公正与公平，成为全社会的一致呼声。在这种严峻的社会形势下，广泛地展开探讨和争论，以求为中国未来医疗卫生改革新的发展范式和战略找到突破口，的确适逢其时。本文从治理（governance）与规管（regulation）的角度，试图为这一讨论增添新的内涵。为什么提出规管问题    近几年，学界研究中国医疗卫生的成果可谓汗牛充栋。但一谈到监管，往往就陷于简单直线思维，只涉及“谁”来监管这个主题，而且大都埋怨政府没能肩负起监管的责任。谈监管却不谈监管是干什么的，应该怎样监管，中国的医疗卫生改革又如何能够深入发展？谈监管不能不涉及治理与规管。治理强调主体，不同的主体，治理的范围、方式、思路都不相同。规管即按规制管理，强调的是规制的法律地位，需要制订明确可量度和可操作的目标和程序。治理需要规管去落实主体的意图和政策的目标，规管需要治理架构的合理化。两者结合起来，就促进了公共服务的深化发展。近年来国际社会尤为重视规管，在规管的主体、目的、过程和方法等方面有不少研究进展。规管与监管（monitoring, oversight）亦有差别。监管只是一种功能,任何人、任何机构都可以做,但又往往被视为政府的当然工作。而规管是立法规制的管理，其规范层次最高

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